Para concluir los comentarios referidos al artículo 69 de nuestra Constitución referidos al derecho de asilo y refugio, debemos señalar lo siguiente:
Pese a ser la condición de refugiado de carácter personal, también es posible que ante determinadas situaciones se movilicen grupos de personas de un país a otro, lo cual se ha denominado refugiados en grupos.
Cuando un grupo de personas atraviesa la frontera, por razones de urgencia, es imposible determinar individualmente la condición de refugiado, por lo tanto, se consideran tomando en cuenta la situación por la cual huyen, así como la situación en la que se encuentra el país.
Al respecto, el "Manual de procedimientos y criterios para determinar la condición de refugiado" establece lo siguiente:
"Aunque la condición de refugiado debe normalmente determinarse según cada caso particular, se han dado asimismo situaciones en las que grupos enteros han sido desplazados en circunstancias que indicaban que los miembros de ese grupo podían ser considerados individualmente como refugiados. En situaciones de ese género suele ser extremadamente urgente prestar asistencia y, por razones meramente de orden práctico, puede resultar imposible proceder individualmente a la determinación de la condición de refugiado de cada miembro del grupo. Por eso se ha recurrido a la denominada «determinación colectiva» de la condición de refugiado, en virtud de la cual se admite, salvo prueba en contrario, que cada miembro del grupo es prima facie un refugiado".
8.5.6) Afluencias masivas
La Ley Orgánica sobre Refugiados o Refugiados y Asilados o Asiladas define, en su artículo 32, por afluencia masiva:
"(...) la llegada al territorio nacional de grupos de personas necesitadas de protección que huyen de un mismo país, dificultándose la determinación momentánea de las causas que motivaron su movilización/(...)/".
Dispone el citado artículo que el Estado atenderá a estas personas con base en los siguientes supuestos:
"/(...)/1. Personas que utilizan el territorio nacional como tránsito para ingresar de nuevo al territorio de procedencia./2. Personas que desean permanecer temporalmente en el territorio venezolano y no desean solicitar refugio./ 3. Personas que desean solicitar refugio en Venezuela".
Es así como la ley en cuestión, en sus artículos 33 y siguientes, dispone que en situaciones de afluencias masivas el Estado deberá garantizar la admisión al territorio nacional, brindando, en colaboración con los organismos internacionales, la asistencia humanitaria para satisfacer las necesidades básicas de las personas, sin que en ningún caso éstas sean devueltas. La Comisión Nacional para los Refugiados deberá coordinar con la Oficina del ACNUR en los supuestos de personas que ingresen con la sola intención de tránsito o de permanencia temporal en el territorio nacional; debiendo además notificar al Ministerio Público y a la Defensoría del Pueblo, a fin de levantar un acta en la que se deje constancia de la decisión voluntaria de estas personas de permanecer temporalmente para luego abandonar el territorio venezolano.
Es de observar que por expreso mandato legal (artículo 37 de la ley en comento), la Fuerza Armada Nacional acantonada en la frontera está obligada a prestar, en casos de afluencias masivas, toda colaboración a la Comisión Nacional para los Refugiados, al Ministerio Público y a la Defensoría del Pueblo, en cuanto a la ayuda humanitaria a estas personas durante su permanencia en el territorio nacional.
8.5.7) Personas con Pasaporte
En caso de que salga del país poseyendo un pasaporte nacional válido, éste no es factor determinante para excluir y no aplicar el Estatuto de Refugiados, ya que "se ha alegado a veces que la posesión de un pasaporte significa que las autoridades que lo expidieron no tienen la intención de perseguir al titular, ya que de lo contrario no le habrían expedido el pasaporte" , más aún, dicho pasaporte podría servir eventualmente como prueba de su nacionalidad, a menos que éste establezca algo diferente. Igualmente, cuando huyen de su país nacional y son reconocidos y acogidos como refugiados por otro Estado, tal condición no le hace perder la nacionalidad del país de origen.
8.5.8) Apátridas
En caso de que el refugiado sea apátrida, es decir carezca de nacionalidad, la Convención de 1951 expresa la frase "país donde antes tuviera su residencia habitual", la cual sustituye a la expresión "país de su nacionalidad", así como también la expresión "no quiera regresar a él" sustituye a "no quiera acogerse a la protección". Por lo tanto, el apátrida sale huyendo del país donde se encontraba residiendo, por las mismas circunstancias que se indican en la definición, y generalmente no puede regresar nuevamente, lo que implica que no todo apátrida será refugiado, sino sólo cuando éste cumpla con las condiciones establecidas en el artículo 1° de dicha Convención.
8.5.9) Personas con más de una nacionalidad
Caso diferente son las personas que tienen más de una nacionalidad, puesto que éstas serán excluidas cuando puedan ser protegidas por uno de los Estados del cual es nacional, por cuanto siempre ha de preferirse la protección nacional que la protección internacional. Sin embargo, "(...) Habrá casos en los que el solicitante tenga la nacionalidad de un país respecto del cual no alegue ningún temor, pero en los que esa nacionalidad pueda tenerse por ineficaz al no llevar aparejada la protección normalmente otorgada a los nacionales. En tales casos, la posesión de la segunda nacionalidad, no será incompatible con la condición de refugiado (...) para poder dar por sentada la ineficacia de una nacionalidad dada, será preciso que haya habido una petición de protección que haya sido denegada. Si no se ha denegado explícitamente la protección, la falta de respuesta podrá considerarse, después de un plazo prudencial, como una denegación".
8.6) Interpretación del refugio en el sistema universal de protección de derechos humanos
El Comité Ejecutivo del ACNUR, mediante Recomendación No. 8 señaló que la ley o el decreto que reglamente en los Estados la Convención, deberá garantizar los siguientes aspectos (a título enunciativo):
a) Una autoridad competente, autónoma, respetuosa del mandato otorgado por la Convención. Dicha autoridad deberá contar con procedimientos y plazos razonables establecidos taxativamente;
b) Respeto al principio absoluto de no devolución (non refoulement);
c) Derecho a una doble instancia administrativa y/o a un recurso judicial contra decisiones administrativas adversas;
d) Seguridad de permanencia en el país mientras dure el proceso y se agoten los recursos internos e internacionales;
e) Posibilidad de contar con intérpretes y de contactar al ACNUR y a las autoridades competentes para presentar la solicitud y para adelantar el proceso;
f) Asistencia y tratamiento humanitario, sin restricciones a la libertad individual;
g) Expedición de documentos de identidad nacionales (cédula), de un carnet de refugiado y de un pasaporte (Título de viaje);
e) Condiciones adecuadas para facilitar la integración al país y contrarrestar el desarraigo, en especial garantías al derecho al trabajo, a la educación, a naturalizarse como venezolano, entre otras, teniendo en cuenta las condiciones de género y las condiciones de los niños y de las niñas.
8.7) Interpretación en el sistema interamericano de protección de derechos humanos
La Asamblea General de la Organización de Estados Americanos, mediante sesión XXXIº aprobó la Resolución AG/RES 1832 (XXXI-O-01), relacionada con la protección de refugiados, repatriados y desplazados internos de las Américas.
Por medio de esta resolución se reafirma el apoyo y se resalta la importancia fundamental de la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951 y el Protocolo de 1967 sobre el Estatuto de los Refugiados, como los principales instrumentos internacionales de carácter universal para la protección de refugiados, y se exhorta a los Estados Miembros a respetar y cumplir sus obligaciones en esta materia, de conformidad con los instrumentos universales y regionales, en materia de refugiados y derechos humanos.
Asimismo, se reitera el llamado a los Estados Miembros para que consideren oportunamente la firma y ratificación de los instrumentos internacionales en materia de refugiados, así como la adopción de procedimientos y mecanismos institucionales para su ejecución y se insta a dichos Estados a levantar las reservas formuladas al momento de la adhesión. De igual forma se renueva el llamado a la cooperación interamericana en situaciones de desplazamientos internos y de refugio masivos para facilitar su retorno o reasentamiento, en cumplimiento de las normas internacionales.
8.8) El refugio en el ordenamiento jurídico interno
Al igual que en el caso del derecho de asilo, la Ley Orgánica sobre Refugiados o Refugiadas y Asilados o Asiladas antes identificada, regula lo relacionado con la materia de refugiados en Venezuela, creando además la Comisión Nacional de Refugiados y Refugiadas, para atender todo lo referente al tema.
En este sentido, de conformidad con el artículo 5 de la citada Ley Orgánica, el Estado venezolano considerará como refugiado o refugiada a toda persona a quien la autoridad competente le reconozca tal condición, en virtud de haber ingresado al territorio nacional debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, sexo, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opinión política, y se encuentre fuera del país de su nacionalidad y no pueda o no quiera acogerse a la protección de tal país; o que, careciendo de nacionalidad, no pueda o no quiera regresar al país donde antes tuviera su residencia habitual.
Asimismo, el artículo 9 señala las excepciones para el reconocimiento de la condición de refugiado:
Personas que hayan cometido delitos contra la paz, crímenes de guerra o contra la humanidad, definidos en los instrumentos internacionales.
Personas que estén incursas en delitos comunes cometidos fuera del país de refugio y sean incompatibles con la condición de refugiado o refugiada.
Personas que sean culpables de actos contrarios a las finalidades y a los principios de la Organización de las Naciones Unidas. (Continuará...).
Pese a ser la condición de refugiado de carácter personal, también es posible que ante determinadas situaciones se movilicen grupos de personas de un país a otro, lo cual se ha denominado refugiados en grupos.
Cuando un grupo de personas atraviesa la frontera, por razones de urgencia, es imposible determinar individualmente la condición de refugiado, por lo tanto, se consideran tomando en cuenta la situación por la cual huyen, así como la situación en la que se encuentra el país.
Al respecto, el "Manual de procedimientos y criterios para determinar la condición de refugiado" establece lo siguiente:
"Aunque la condición de refugiado debe normalmente determinarse según cada caso particular, se han dado asimismo situaciones en las que grupos enteros han sido desplazados en circunstancias que indicaban que los miembros de ese grupo podían ser considerados individualmente como refugiados. En situaciones de ese género suele ser extremadamente urgente prestar asistencia y, por razones meramente de orden práctico, puede resultar imposible proceder individualmente a la determinación de la condición de refugiado de cada miembro del grupo. Por eso se ha recurrido a la denominada «determinación colectiva» de la condición de refugiado, en virtud de la cual se admite, salvo prueba en contrario, que cada miembro del grupo es prima facie un refugiado".
8.5.6) Afluencias masivas
La Ley Orgánica sobre Refugiados o Refugiados y Asilados o Asiladas define, en su artículo 32, por afluencia masiva:
"(...) la llegada al territorio nacional de grupos de personas necesitadas de protección que huyen de un mismo país, dificultándose la determinación momentánea de las causas que motivaron su movilización/(...)/".
Dispone el citado artículo que el Estado atenderá a estas personas con base en los siguientes supuestos:
"/(...)/1. Personas que utilizan el territorio nacional como tránsito para ingresar de nuevo al territorio de procedencia./2. Personas que desean permanecer temporalmente en el territorio venezolano y no desean solicitar refugio./ 3. Personas que desean solicitar refugio en Venezuela".
Es así como la ley en cuestión, en sus artículos 33 y siguientes, dispone que en situaciones de afluencias masivas el Estado deberá garantizar la admisión al territorio nacional, brindando, en colaboración con los organismos internacionales, la asistencia humanitaria para satisfacer las necesidades básicas de las personas, sin que en ningún caso éstas sean devueltas. La Comisión Nacional para los Refugiados deberá coordinar con la Oficina del ACNUR en los supuestos de personas que ingresen con la sola intención de tránsito o de permanencia temporal en el territorio nacional; debiendo además notificar al Ministerio Público y a la Defensoría del Pueblo, a fin de levantar un acta en la que se deje constancia de la decisión voluntaria de estas personas de permanecer temporalmente para luego abandonar el territorio venezolano.
Es de observar que por expreso mandato legal (artículo 37 de la ley en comento), la Fuerza Armada Nacional acantonada en la frontera está obligada a prestar, en casos de afluencias masivas, toda colaboración a la Comisión Nacional para los Refugiados, al Ministerio Público y a la Defensoría del Pueblo, en cuanto a la ayuda humanitaria a estas personas durante su permanencia en el territorio nacional.
8.5.7) Personas con Pasaporte
En caso de que salga del país poseyendo un pasaporte nacional válido, éste no es factor determinante para excluir y no aplicar el Estatuto de Refugiados, ya que "se ha alegado a veces que la posesión de un pasaporte significa que las autoridades que lo expidieron no tienen la intención de perseguir al titular, ya que de lo contrario no le habrían expedido el pasaporte" , más aún, dicho pasaporte podría servir eventualmente como prueba de su nacionalidad, a menos que éste establezca algo diferente. Igualmente, cuando huyen de su país nacional y son reconocidos y acogidos como refugiados por otro Estado, tal condición no le hace perder la nacionalidad del país de origen.
8.5.8) Apátridas
En caso de que el refugiado sea apátrida, es decir carezca de nacionalidad, la Convención de 1951 expresa la frase "país donde antes tuviera su residencia habitual", la cual sustituye a la expresión "país de su nacionalidad", así como también la expresión "no quiera regresar a él" sustituye a "no quiera acogerse a la protección". Por lo tanto, el apátrida sale huyendo del país donde se encontraba residiendo, por las mismas circunstancias que se indican en la definición, y generalmente no puede regresar nuevamente, lo que implica que no todo apátrida será refugiado, sino sólo cuando éste cumpla con las condiciones establecidas en el artículo 1° de dicha Convención.
8.5.9) Personas con más de una nacionalidad
Caso diferente son las personas que tienen más de una nacionalidad, puesto que éstas serán excluidas cuando puedan ser protegidas por uno de los Estados del cual es nacional, por cuanto siempre ha de preferirse la protección nacional que la protección internacional. Sin embargo, "(...) Habrá casos en los que el solicitante tenga la nacionalidad de un país respecto del cual no alegue ningún temor, pero en los que esa nacionalidad pueda tenerse por ineficaz al no llevar aparejada la protección normalmente otorgada a los nacionales. En tales casos, la posesión de la segunda nacionalidad, no será incompatible con la condición de refugiado (...) para poder dar por sentada la ineficacia de una nacionalidad dada, será preciso que haya habido una petición de protección que haya sido denegada. Si no se ha denegado explícitamente la protección, la falta de respuesta podrá considerarse, después de un plazo prudencial, como una denegación".
8.6) Interpretación del refugio en el sistema universal de protección de derechos humanos
El Comité Ejecutivo del ACNUR, mediante Recomendación No. 8 señaló que la ley o el decreto que reglamente en los Estados la Convención, deberá garantizar los siguientes aspectos (a título enunciativo):
a) Una autoridad competente, autónoma, respetuosa del mandato otorgado por la Convención. Dicha autoridad deberá contar con procedimientos y plazos razonables establecidos taxativamente;
b) Respeto al principio absoluto de no devolución (non refoulement);
c) Derecho a una doble instancia administrativa y/o a un recurso judicial contra decisiones administrativas adversas;
d) Seguridad de permanencia en el país mientras dure el proceso y se agoten los recursos internos e internacionales;
e) Posibilidad de contar con intérpretes y de contactar al ACNUR y a las autoridades competentes para presentar la solicitud y para adelantar el proceso;
f) Asistencia y tratamiento humanitario, sin restricciones a la libertad individual;
g) Expedición de documentos de identidad nacionales (cédula), de un carnet de refugiado y de un pasaporte (Título de viaje);
e) Condiciones adecuadas para facilitar la integración al país y contrarrestar el desarraigo, en especial garantías al derecho al trabajo, a la educación, a naturalizarse como venezolano, entre otras, teniendo en cuenta las condiciones de género y las condiciones de los niños y de las niñas.
8.7) Interpretación en el sistema interamericano de protección de derechos humanos
La Asamblea General de la Organización de Estados Americanos, mediante sesión XXXIº aprobó la Resolución AG/RES 1832 (XXXI-O-01), relacionada con la protección de refugiados, repatriados y desplazados internos de las Américas.
Por medio de esta resolución se reafirma el apoyo y se resalta la importancia fundamental de la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951 y el Protocolo de 1967 sobre el Estatuto de los Refugiados, como los principales instrumentos internacionales de carácter universal para la protección de refugiados, y se exhorta a los Estados Miembros a respetar y cumplir sus obligaciones en esta materia, de conformidad con los instrumentos universales y regionales, en materia de refugiados y derechos humanos.
Asimismo, se reitera el llamado a los Estados Miembros para que consideren oportunamente la firma y ratificación de los instrumentos internacionales en materia de refugiados, así como la adopción de procedimientos y mecanismos institucionales para su ejecución y se insta a dichos Estados a levantar las reservas formuladas al momento de la adhesión. De igual forma se renueva el llamado a la cooperación interamericana en situaciones de desplazamientos internos y de refugio masivos para facilitar su retorno o reasentamiento, en cumplimiento de las normas internacionales.
8.8) El refugio en el ordenamiento jurídico interno
Al igual que en el caso del derecho de asilo, la Ley Orgánica sobre Refugiados o Refugiadas y Asilados o Asiladas antes identificada, regula lo relacionado con la materia de refugiados en Venezuela, creando además la Comisión Nacional de Refugiados y Refugiadas, para atender todo lo referente al tema.
En este sentido, de conformidad con el artículo 5 de la citada Ley Orgánica, el Estado venezolano considerará como refugiado o refugiada a toda persona a quien la autoridad competente le reconozca tal condición, en virtud de haber ingresado al territorio nacional debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, sexo, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opinión política, y se encuentre fuera del país de su nacionalidad y no pueda o no quiera acogerse a la protección de tal país; o que, careciendo de nacionalidad, no pueda o no quiera regresar al país donde antes tuviera su residencia habitual.
Asimismo, el artículo 9 señala las excepciones para el reconocimiento de la condición de refugiado:
Personas que hayan cometido delitos contra la paz, crímenes de guerra o contra la humanidad, definidos en los instrumentos internacionales.
Personas que estén incursas en delitos comunes cometidos fuera del país de refugio y sean incompatibles con la condición de refugiado o refugiada.
Personas que sean culpables de actos contrarios a las finalidades y a los principios de la Organización de las Naciones Unidas. (Continuará...).
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